Gminy i miasta domagają się gruntownych zmian w podatku od nieruchomości. — Zasadniczo nieruchomości mieszkaniowe i tereny zielone powinny być opodatkowane niższymi stawkami, a wyższymi te, z których właściciel ma profity — mówi Andrzej Porawski, dyrektor biura Związku Miast Polskich, w rozmowie z Business Insiderem. Stawki powinny jego zdaniem ustalać samorządy.
  • Związek Miast Polskich ma już projekt nowelizacji, dostosowujący definicje budynku i budowli do wymogów konstytucji
  • Samorządy chcą jednak dużo dalej idących zmian, bo jak mówi w rozmowie z Business Insiderem Andrzej Porawski, dyrektor biura Związku Miast Polskich, tylko na samych zwolnieniach ustawowych rocznie tracą ok. 4 mld zł
  • Pretekstem do przygotowania nowych systemowych rozwiązań jest konieczność dostosowania definicji budowli do wyroku Trybunału Konstytucyjnego
  • Ekspert ZMP tłumaczy, dlaczego samorządy chciałyby podatku od wartości nieruchomości, jaką widzą alternatywę i co trzeba zmienić po wyrokach TK

Trybunał Konstytucyjny orzekł w wyroku z 4 lipca 2023 r., (sygn. akt SK 14/21), że definicja budowli w podatku od nieruchomości jest niezgodna z konstytucją. Wskazał, że zmian wymaga też definicja budynku. TK dał 18 miesięcy na zmianę przepisów. Eksperci na zlecenie Związku Miast Polskich przygotowali już ekspertyzę prawną. Jej elementem są trzy projekty ustaw. Szczegóły opisujemy w oddzielnym artykule.

Na tym może się jednak nie skończyć, bo samorządy oczekują dużo dalej idących zmian prawnych. W rozmowie z Business Inisder Polska o tych oczekiwaniach opowiada Andrzej Porawski ze Związku Miast Polskich.

Łukasz Zalewski, Business Insider: Która z trzech propozycji ekspertów jest najbliższa gminom i miastom?

Andrzej Porawski, dyrektor biura Związku Miast Polskich: Nie do przyjęcia jest pierwsza propozycja zakładająca proste przepisanie definicji budowli i budynku z prawa budowlanego do ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Zaznaczyli to sami autorzy ekspertyzy (ma ona tylko ilustracyjny charakter i uświadamia, jak złe byłoby to rozwiązanie — red.). Do definicji przedmiotu opodatkowania podatkiem od nieruchomości trzeba podejść bardziej konstruktywnie. Sama rezygnacja z odesłania do prawa budowlanego nie wystarczy. Zmiany nie powinny też sprowadzać się jedynie do nowych definicji budowli i budynku. Potrzebne są zmiany systemowe w opodatkowaniu nieruchomości i powinny objąć opodatkowanie budowli, budynków i gruntów.

Zanim powiemy o dalej idących postulatach, proszę powiedzieć, jaki jest plan dotyczący projektu nowelizacji ustawy o podatkach i opłatach lokalnych?

Projekt przekażemy do Ministerstwa Finansów. Chcemy przeprowadzić również szerokie konsultacje tego projektu w środowisku samorządowym i eksperckim. W styczniu 2024 r. zamierzamy zorganizować w Białymstoku dużą konferencję w tej sprawie i dać możliwość wypowiedzi samorządowcom, podatkowcom, naukowcom i ekspertom. Zmiana definicji budowli i budynku nie wystarczy

Jakie są główne postulaty samorządów dotyczące podatku od nieruchomości?

Związek Miast Polskich zgłasza swoje najważniejsze postulaty od nieruchomości od lat. Głównym postulatem jest powiązanie podatku z wartością nieruchomości. Zdajemy sobie jednak sprawę, że to jest trudne do wdrożenia, dlatego zgłaszamy postulat łatwiejszy do zrealizowania. Uważamy, że należy powiązać podatek z użytkowaniem danej nieruchomości określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dzięki temu gminy będą miały zachętę do tworzenia planów, a jednocześnie powstrzymywałoby to spekulację nieruchomościami. Dziś, w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, wystarczy uzyskać tzw. wuzetkę, czyli decyzję o warunkach zabudowy (WZ), aby np. na łące pod lasem (użytku rolnym) można było budować nowe osiedla bez żadnej infrastruktury towarzyszącej. W ten sposób prowadzona jest spekulacja nieruchomościami na terenach, które nie powinny być przeznaczone na cele mieszkaniowe.

Projekt nowelizacji ustawy o podatkach i opłatach lokalnych przygotowany przez Centrum Eksperckie Uniwersytetu w Białymstoku na zlecenie Związku Miast Polskich dotyczy więc tylko jednego z wielu postulatów gmin i miast dotyczących podatku od nieruchomości.

Dlaczego więc proponują państwo projekt jedynie w zakresie definicji?

Przepisy trzeba dostosować do wyroku TK z 4 lipca 2023 r. (sygn. akt SK 14/21) szybko. Trybunał dał bowiem ustawodawcy 18 miesięcy na zmianę, a minęło już pół roku. W dłuższej perspektywie opowiadamy się za całkowitą przebudową podatku od nieruchomości, a także podatku rolnego i leśnego. Do tej przebudowy należy podejść systemowo. Ustawę należy napisać na nowo

Należy opracować nową ustawę o podatkach i opłatach lokalnych?

Tak, jest to jedna z możliwości. Naszym zdaniem najlepsza. Uważam, że nowa ustawa o podatkach i opłatach lokalnych, regulująca opodatkowanie nieruchomości w Polsce, powinna powstać na początku obecnej kadencji Sejmu. Zdajemy sobie sprawę z tego, że ustawy zmieniające system podatkowy należy wprowadzać na początku kadencji, a nie na końcu. Pod koniec kadencji politycy są bowiem zajęci kampanią wyborczą. Główny postulat gmin: podatek od wartości nieruchomości

Powiedział pan, że głównym postulatem jest powiązanie podatku z wartością nieruchomości. Dlaczego?

Podatek od nieruchomości jest podatkiem majątkowym, a jednocześnie nie jest on dziś w żaden sposób powiązany z wartością nieruchomości, z wyjątkiem budowli oczywiście. Grunty są dziś opodatkowane od powierzchni, a budynki od powierzchni użytkowej. W efekcie metr kwadratowy powierzchni komórki gospodarczej na wsi jest opodatkowany dokładnie tak samo, jak metr kwadratowy powierzchni pałacu, willi czy biurowca w centrum Warszawy, Krakowa czy Poznania. To jest czysty nonsens. Gminy mogą w pewnym zakresie różnicować stawki w zależności od położenia nieruchomości, ale pole manewru jest bardzo małe. Górną granicą są stawki ustalane co roku przez ministra finansów.

Gminy i miasta chciałyby mieć większe pole manewru?

Tak, oczywiście. Mało tego, wysokość podatku od nieruchomości powinna być powiązana z przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego. Jeśli nieruchomość jest przeznaczona na cele dające większe profity, to podatek powinien być wyższy. Jeśli plan ogranicza sposób użytkowania nieruchomości, to podatek powinien być niższy.

Proszę o przykład.

Przykładowo, jeśli na działce może być tylko teren zielony, to podatek powinien być niski, a jeśli jest to działka budowlana, to powinna być wyżej opodatkowana.

Do takiego sposobu opodatkowania dążą dziś gminy i miasta?

Nasze propozycje dotyczące strefowania nieruchomości (opodatkowania w zależności od położenia, np. w odległości od centrum miasta — red.), powiązania ze sposobem użytkowania nieruchomości (np. budynki wynajmowane powinny być wyżej opodatkowane niż mieszkalne — red.) czy z przeznaczeniem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są postulatami zastępczymi w stosunku do głównego postulatu. Naszym zdaniem podatek od nieruchomości powinien być po prostu powiązany z wartością nieruchomości. Jaka jest alternatywa dla podatku od wartości nieruchomości

Taka dyskusja toczy się od co najmniej 25 lat. Dotychczas nie ma podatku od wartości. Widzi pan dziś szansę na taką zmianę?

Koncepcja powiązania podatku z wartością nieruchomości została wypaczona w połowie lat 90. i od tamtej pory obywatele, a także politycy boją się takiego podatku, choć niesłusznie. Od drugiej połowy lat 90. ustawa o gospodarce nieruchomościami nakłada obowiązek ustalania wartości nieruchomości (powszechną taksację nieruchomości). Kilka lat później zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów, które podaje konkretny sposób przeprowadzenia tej powszechnej taksacji. Te przepisy nadal obowiązują. Problem w tym, że od ponad 20 lat są martwe. To efekt działania m.in. ówczesnego lobby nieruchomościowego. Dziś podatek od wartości nieruchomości jest koncepcją, która funkcjonuje z powodzeniem w wielu krajach UE. Nie widzę powodów, aby podatek od nieruchomości nie był bardziej zróżnicowany. Powinien być wyższy w stosunku do nieruchomości przynoszących zyski właścicielom (np. w działalności gospodarczej czy od wynajmowanych lokali) a niższy od nieruchomości zapewniających potrzeby mieszkaniowe. Zróżnicowanie nie musi oznaczać zwiększenia obciążenia podatkiem, zwłaszcza jeśli chodzi o grunty i budynki przeznaczone do celów mieszkaniowych.

Skoro nie ma katastru, czyli wycen nieruchomości, to jak rozumiem, podatku od wartości nie da się wprowadzić?

Tak. Dziś wprowadzenie tego podatku jest niemożliwe. Gdy tworzono przepisy o katastrze nieruchomości, szacowano, że jest to proces, który potrwa co najmniej siedem lat. Jak wiemy, nie ma go do dziś. Ewidencja nieruchomości zdecydowanie nie spełnia wymogów katastru. Jakie zmiany w podatku od nieruchomości realnie da się wprowadzić

Powróćmy do zmian, które dziś realnie da się lub trzeba wprowadzić. Jak powiedzieliśmy, muszą powstać nowe definicje budowli i budynku, możliwe jest też strefowanie, a więc różnicowanie stawek w zależności od położenia nieruchomości. Czy gminy mają jeszcze jakieś postulaty na dziś?

Trzecia sprawa to preferencje podatkowe, które powodują ogromną utratę wpływów z podatku od nieruchomości. Postulujemy przegląd ulg i zwolnień zapisanych wprost w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych. Powodują one utratę przez gminy dużych pieniędzy. Z danych Ministerstwa Finansów (za 2020 r., bo te są obecnie dostępne) wynika, że zwolnienia ustawowe z podatku od nieruchomości oznaczały o 3,8 mld zł mniejsze wpływy dla gmin z podatku od nieruchomości. Rady gmin, w ramach swobody, jaką dają przepisy, same wprowadziły ulgi, które w 2020 r. zmniejszyły wpływy o kolejne 840 mln zł. Problem w tym, że dziś za korzystanie z tej swobody gminy są karane. Do obliczania subwencji wyrównawczej brane są bowiem pod uwagę potencjalne wpływy z podatku od nieruchomości, a nie rzeczywiste. Jeśli więc gmina udziela ulgi lub zwolnienia, to dostaje mniejszą kwotę z subwencji wyrównawczej (część subwencji ogólnej, która ma wyrównywać dysproporcje dochodów gmin).

Nie chcemy być karani za to, że korzystamy z i tak bardzo ograniczonej swobody, na jaką prawo pozwala gminom.

Czyli ustawodawca zniechęca gminy do wprowadzania ulg i zwolnień dla własnych mieszkańców. Może trzeba z tego zrezygnować?

Problem w tym, że to nie jest widzimisię gmin czy miast. Zwykle chodzi o zwolnienia dla podmiotów, które gmina chce wspierać. Przykładowo chodzi o wsparcie dla podmiotów, które realizują działania rozwojowe gminy czy rzemiosła, a także wsparcie dla uczelni wyższych, placówek oświatowych, instytutów badawczych, zakładów pracy chronionej. Wsparcie w postaci zwolnienia z podatku dostają wiec podmioty, które prowadzą działalność niekomercyjną albo prowadzą działalność gospodarczą, na której gminie zależy z punktu widzenia dobra jej mieszkańców, a nie z punktu widzenia fanaberii rady gminy czy wójta.

Domagamy się więc przeglądu ulg i zwolnień. Powinniśmy go zacząć od infrastruktury kolejowej. Jakie powinny być zmiany w zwolnieniu infrastruktury kolejowej z podatku

Chodzi o utracone wpływy np. z powodu bocznic kolejowych?

Tak, ale nie tylko. Spośród utraconych 3,8 mld zł wpływów z podatku od nieruchomości ponad 1,5 mld zł to zwolnienia dotyczące infrastruktury kolejowej. Nie mamy nic przeciwko zwolnieniu, jeśli infrastruktura kolejowa jest bezpośrednio związana z obsługą pasażerów, ale zakres tego zwolnienia jest dużo szerszy. Problem polega m.in. na tym, że koleje przetrzymują ogromną liczbę nieruchomości, których w żaden sposób nie wykorzystują, nie użytkują. Z punktu widzenia gospodarki krajowej to nie ma sensu. Nieruchomości, które kolej przetrzymuje “na przyszłość” (na marginesie, część z nich ma nieuregulowany stan prawny) są zamrożone, zamiast wykorzystać je do rozwoju, a mówimy o nieruchomościach często zlokalizowanych w ważnych obszarach dużych miast.

Bocznice kolejowe są również problemem?

Tak, to część problemu związanego ze zwolnieniem infrastruktury kolejowej. W przypadku bocznic problemem jest to, że może ona zajmować 0,5 proc. powierzchni działki, a zwolniona jest cała działka wraz z zabudowaniami i budowlami. Co istotne, nie ma znaczenia, czy właściciel działki wykorzystuje tę bocznicę do przewozów kolejowych. Przepisy te ma zbadać Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Nie zgadzamy się z taką interpretacją przepisów. Naszym zdaniem zwolniona powinna być jedynie część nieruchomości, na której znajduje się bocznica i to pod warunkiem, że jest ona faktycznie wykorzystywana do przewozów kolejowych. Na taką interpretację pozwalają przepisy, ale inne niż podatkowe. Aby uregulować tę sytuację, wystarczy więc przenieść te przepisy do ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Problem w tym, że Ministerstwo Infrastruktury od kilku lat odrzuca postulaty zmian w tym zakresie. Warto zauważyć, że zmiany w opodatkowaniu infrastruktury kolejowej niekorzystne dla gmin zostały wprowadzone z inicjatywy resortu infrastruktury bez opinii Ministerstwa Finansów, co było niezgodne z zasadami techniki legislacyjnej.

Wspomniał pan, że gminy domagają się również zmian w podatku rolnym i podatku leśnym. Dlaczego?

Domagamy się bowiem systemowej reformy podatków od nieruchomości. A takimi podatkami są również podatek rolny i podatek leśny. W tym zakresie również potrzebne są zmiany oraz przegląd ulg i zwolnień. W przepisach o podatku rolnym i o podatku leśnym również są nieuzasadnione preferencje, które należy zweryfikować i zmienić.

Jaka jest więc koncepcja samorządów dotycząca zmian w podatku od nieruchomości?

Najlepszy byłby podatek powiązany z wartością nieruchomości albo przynajmniej ze sposobem użytkowania nieruchomości określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie chodzi jednak o zapisy w planie ogólnym, które za chwilę zaczną obowiązywać. Plany ogólne nie będą bowiem przesądzały o sposobie użytkowania konkretnych nieruchomości. W planie ogólnym może być wyznaczona na przykład strefa mieszkaniowa, ale możliwe są w niej funkcje towarzyszące, takie jak np. strefa usługowa, funkcja zieleni, funkcja dróg publicznych itd. Podatek od nieruchomości powinien być powiązany ze sposobem użytkowania każdej konkretnej nieruchomości, a nie całej strefy. Jeżeli nieruchomość jest położona w strefie, która ma przynosić profity (zyski), ale ta konkretna nieruchomość jest przeznaczona na zieleń, to oznacza, że właściciel nie będzie miał profitów, a więc nie powinien płacić podatku od nieruchomości w tej samej wysokości, co właściciel nieruchomości z tej samej strefy, ale przeznaczonej na cele gospodarcze.

Przypomnijmy również, że podatek od nieruchomości ma zapewniać gminom pieniądze na ich obsługę, a przede wszystkim na zapewnienie nieruchomościom niezbędnej infrastruktury. Przykładowo, jeśli właściciel buduje dom na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe, to gmina powinna doprowadzić do tej nieruchomości np. drogę i infrastrukturę komunalną. To ogromny koszt. Na takie inwestycje gminy mają pieniądze m.in. z podatku od nieruchomości. Czy potrzebna jest zmiana stawek podatku

Co ze stawkami podatku od nieruchomości? Czy państwa postulaty nie spowodują wyższego opodatkowania?

Dziś nie można tego przesądzić. Najpierw trzeba bowiem ustalić, jaki powinien być system opodatkowania nieruchomości. Zasadniczo nieruchomości mieszkaniowe powinny być opodatkowane niższymi stawkami, a te, z których właściciel ma profity – wyższymi.

Stawki powinny jednak ustalać rady gmin i miast. Gminy powinny mieć większą swobodę w tym zakresie. Dziś minister finansów ustala stawki maksymalne podatku od nieruchomości. Warto dodać, że w kraju, który ma uporządkowaną gospodarkę nieruchomościami i uporządkowane planowanie przestrzenne, jakim są Niemcy, odgórnie ustalana jest tylko dolna stawka podatku od nieruchomości. W ten sposób dochody gmin są zabezpieczone przed lokalnym populizmem. W Niemczech uznano, że górną granicę ustali wyborca przy urnie. Jeśli radni ustalą zbyt wysokie stawki, to mieszkańcy nie wybiorą ich na kolejną kadencję.

Rozmawiał Łukasz Zalewski, dziennikarz Business Insider Polska